[한겨레] 역사와 정치 :: 햇볕정책은 실패했는가

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워싱턴 리포트-2
 
햇볕정책은 실패했는가?

▲ 2000년 6월15일 남북정상회담 당시 김대중 전 대통령과 김정일 국방위원장. 사진공동취재단 
 
북한의 핵실험 강행 이후 햇볕정책을 둘러싸고 격렬한 논쟁이 벌어지고 있습니다. 한나라당을 중심으로 한 보수세력은 햇볕정책 하에서 북한에 지원된 자금이 핵무기 개발에 사용됐다면서 햇볕정책 실패론을 소리높이 외치고 있습니다. 반면에 김대중 전 대통령을 비롯한 햇볕정책 옹호론자들은 미국 부시대통령의 대북 강경정책 때문에 북한 핵 위기가 초래됐다고 반박하고 있습니다. 
 
북핵 위기를 보는 관점에 따라 햇볕정책에 대한 평가는 다를 수밖에 없습니다. 나타난 결과만을 갖고 평가할 때 햇볕정책 실패론은 어느 정도 대중적 설득력을 갖고 있는 것으로 볼 수 있습니다. 북한의 핵실험을 막지 못했기 때문입니다. 북한이 핵실험을 하기 까지 한국은 구체적으로 어떤 영향력도 발휘할 수 없었습니다. 북한은 미국과 중국만을 상대했을 뿐 한국은 안중에 없었습니다. 이런 관점에서 햇볕정책은 실패했다고도 볼 수 있습니다. 
 
그러나 북한의 핵실험에도 불구하고 남북한 관계를 비롯한 한반도 정세가 통제 불능의 위기국면으로 빠져들지 않고 비교적 안정을 유지할 수 있었던 것은 햇볕정책의 성과라고 할 수 있습니다. 경제면에서도 북한의 핵실험은 별다른 악영향을 끼치지 않았습니다. 대외의존도가 높은 한국경제로서는 다행스런 일이 아닐 수 없습니다.
 이러한 상황은 1994년 1차 북핵 위기 때 한국에서 사재기 파동이 벌어지는 등 극도의 혼미한 상황 속으로 빠져들었던 것과는 큰 대조를 보여준 셈입니다. 
 
최악의 상황 방지

스티븐 코스텔로 프로글로벌콘설팅  한미관계의 콘설팅 회사인 프로글로벌 콘설팅의 대표이사인 스티븐 코스텔로는 북핵위기의 과정에서 햇볕정책이 없었다면 미국은 이라크 침공이후 북한에 대한 군사적 수단을 구체적으로 강구했을 것이며 이는 한반도 전반에 매우 위험한 상황을 조성했을 것이라고 지적했습니다. 햇볕정책이 북미간의 군사적 충돌과 같은 최악의 상황을 방지하는 일종의 완충장치 역할을 했다는 것입니다. 햇볕정책은 최선의 결과는 거두지 못했지만 실패했다고도 할 수 없습니다. 
 
남북으로 갈라진 민족의 화해와 평화공존, 그리고 궁극적인 통일을 향한 대청사진의 성격을 띤 햇볕정책이 갖는 중요성을 고려할 때 그 평가는 냉정하고 객관적으로 이뤄져야 합니다. 실패했다면 왜 실패했는지 그 요인을 면밀하게 살펴본 뒤 대안을 제시하는 자세가 바람직합니다. 또 성공했다면 그 원동력은 무엇이었으며 어떤 점이 보완될 필요가 있는지 등을 다각적으로 살펴볼 필요가 있습니다. 
 
그러나 유감스럽게도 최근 전개되고 있는 햇볕정책 논쟁은 정쟁의 차원을 벗어나지 못하고 있습니다. 대선을 앞두고 각 정파가 자신들의 정파적 관점에서 입씨름을 벌이는 인상을 주고 있습니다. 이런 차원의 논쟁은 북한핵 위기에 대한 정확한 인식을 오도하고 그 결과 잘못된 대응을 유도해 한반도의 안보 상황을 악화시킬 소지가 크다는 점에서 우려하지 않을 수 없습니다.
 
북한 핵 위기의 1차적 책임은 물론 북한의 지도부에 있습니다. 틈만 나면 민족공조를 주장하던 북한은 핵문제 관한 한 민족공조를 철저히 부정했습니다. 북한의 핵무기가 공격용이 아닌 자위적 성격의 것이라면 미국의 대북 공격 가능성이 사실상 사라진 상황에서 핵무기 보유를 강행한 북한 지도부의 전략은 상식적으로 이해하기 힘듭니다. 장기적으로 북한의 위기를 해소하기 보다는 심화시킬 가능성이 높다고 할 수 있습니다. 
 
 
부시 정권의 책임
 
911 동시테러 이후 북한을 이라크, 이란과 함께 ‘악의 축’으로 규정하고 북한에 대한 무력공격 가능성을 배제하지 않았던 미국 부시 행정부의 책임이 크다고 하지 않을 수 없습니다. 부시 대통령은 전임자인 빌 클린턴 대통령의 거의 모든 정책을 부정했습니다. 부시 대통령이 북한과의 수교 직전까지 갔던 클린턴 대통령의 대북정책을 전면 폐기하고 적대 정책을 선택한 것은 당연한 수순이었습니다.
 
이후 미국은 한국의 김대중 정부에 대해 겉으로는 햇볕정책에 대한 지지를 표명했지만 실제로는 제네바 북미기본합의의 이행을 거부하기 시작했습니다. 2001년 911테러 이후 미국은 북한에 대한 압박의 강도를 높여 갔습니다. 미국 국방부가 의회에 체줄한 ‘핵태세 검토 보고서’에서 미국은 북한을 핵무기 사용 대상 국가에 포함시켰습니다. 이는 핵보유 국가가 비핵보유 가입국가에 대한 핵공격 사용을 금지하는 핵확산금지조약(NPT) 정신에 위배되는 것입니다.
 
 김대중 대통령의 햇볕정책을 계승한 노무현 정권과 부시 정부 사이의 갈등으로 한미동맹의 균열이 심화되기 시작한 것도 이 때부터입니다. 
부시 대통령의 취임으로 햇볕정책은 사실상 좌절되고 말았습니다. 노무현 대통령은 정치적으로 불운했다고 할 수 있습니다. 김대중 대통령의 햇볕정책이 나름대로 성과를 낼 수 있었던 것은 임기의 전반 3년 기간 동안 햇볕정책에 우호적이었던 클린턴 대통령을 상대해야 했기 때문인지도 모릅니다. 
 
 
브란트의 동방정책과 닉슨의 양해
 
햇볕정책이 모델로 했던 빌리 브란트 서독 수상의 동방정책(Ostpolitik)이 순항한 끝에 궁극적으로 독일 통일로 이어질 수 있었던 배경 가운데 하나는 리차드 닉슨 미국 대통령의 데탕트 정책이었습니다. 그런 점에서 브란트 수상은 행운아였던 셈입니다. 
리차드 닉슨 대통령은 비록 워터게이트 도청 사건으로 의회의 탄핵에 몰려 임기중 사임이라는 치욕을 겪어야했지만 국제정치 분야에서는 탁월한 전략가였습니다. 닉슨 대통령은 존슨 대통령이 벌였던 베트남 전쟁에서 패퇴할 위기에 몰리자 소련 및 중국과의 데탕트(화해)를 통해 출구를 찾았습니다.
 
닉슨은 처음에는 브란트 수상의 동방정책을 불신했습니다. 독일민족주의의 부활을 가져와 미국 중심의 유럽질서에 위협이 될 수 있다고 판단했기 때문입니다. 
그러나 닉슨 대통령은 브란트 수상과 정상회담을 가진 뒤 허심탄회한 토론에서 브란트 수상의 동방정책을 막을 수 없다고 판단했습니다. 그리고 동방정책이 데탕트에 결코 위협이 되지 않는다는 브란트의 설득을 받아들였습니다. 탁월한 두 지도자의 역량이 윈-윈(win-win)게임을 한 셈입니다. 
 
닉슨의 데탕트 정책은 단기적으로는 소련의 입지를 강화시켜준 것 같았지만 폐쇄된 소련 및 동유럽 사회를 점진적으로 개방시킴으로써 궁극적인 소련의 해체를 가져왔다는 평가를 받고 있습니다. 
만약 닉슨 대통령이 현재의 부시 대통령처럼 소련을 ‘악마 국가’로 규정하고 노골적으로 적대정책을 폈다면 동방정책도 햇볕정책처럼 표류하고 말았을 것입니다. 브란트 수상의 동방정책은 그의 탁월한 안목과 정치력에 힙 입은 바 컸지만 무엇보다도 닉슨이라는 현실주의적 미국 지도자가 주도한 데탕트라는 국제정치의 새로운 환경이 조성돼 있었기 때문에 성공할 수 있었던 것입니다.
 
반면에 부시 대통령은 미국의 힘을 과신하고 군사적 힘에 입각한 일방주의적 외교노선을 추구하다가 미국에 회복할 수 없을 정도로 대재앙을 가져왔습니다. 미국은 무모하게 이라크를 침공해 점령한 뒤 수렁에 빠져 직면하고 있습니다. 대책 없이 철수할 수도 없고 그렇다고 계속 점령할 힘도 없는 말 그대로 진퇴양난의 위기에 놓여있습니다. 
 
 
북미기본합의 이행 거부
 
부시의 일방주의적 외교정책의 출발점이 바로 대북 강경 정책이었습니다. 부시 정권의 대외정책은 부시 대통령, 딕 체니 부통령, 도날드 럼스펠드 국방장관 이 세 사람이 결정했습니다. 세 사람은 소련의 멸망으로 세계 유일의 초강대국인 된 미국이 모든 것을 할 수 있다는 환상 속에서 미국의 외교정책을 결정하고 집행했습니다. 북한과 같은 독재자가 지배하는 작은 나라와 타협이란 있을 수 없다는 게 이들의 기본 사고였습니다. 
 
부시 대통령은 클린턴 대통령의 북미기본합의가 굴욕적인 양보라고 간주했습니다. 부시 대통령은 북한 정권을 근본적으로 신뢰하지 않았으며 이런 ‘불량국가’와 타협이란 있을 수 없다는 인식을 확고히 갖고 있었습니다. 북한이 전 세계에 대해 미국의 파워를 과시할 수 있는 시범케이스로서 안성맞춤이었던 셈입니다. 
 
김대중 대통령은 부시 대통령이 취임한 지 두 달도 채 못돼 미국 워싱턴을 방문해 부시 대통령과 한미 정상회담을 가졌지만 부시 대통령으로부터 냉대를 당하고 아무런 성과 없이 돌아왔습니다. 당시 회담의 실무를 맡았던 외교부의 한 관리는 “마치 바위에 머리를 부딪치는 것 같았다”고 회담 분위기를 설명했습니다. 
 
 
햇볕정책의 전제
 
김 전 대통령의 햇볕정책은 미국과 일본의 지지가 있어야 성공할 수 있다는 대전제 하에서 미국 및 일본과의 동맹관계를 강화하는 데 심혈을 기울였습니다. 김 전 대통령은 북한의 김정일 국방위원장과 2000년 6월15일 역사적인 남북정상회담을 가진 자리에서 김 전 위원장에게 미국 및 일본과의 관계개선이 이뤄지지 않는 한 한국의 대북 지원은 한계가 있을 수밖에 없다는 점을 강조했던 것으로 전해집니다. 실제로 김 전 대통령 시절 한미 관계(클린턴 행정부 때)와 한일관계는 순탄했습니다.
 
 부시 행정부에 들어서도 미국의 켈리 특사가 북한과 일본이 2002년 9월 17일 북일 관계정상화 등을 주요 내용으로 하는 북일 평양선언을 발표한 뒤 한달 뒤인 10월17일 평양을 방문해 북한의 고농축우라늄 핵개발 의혹을 제기하기 전까지는 한일 관계는 매우 우호적이었습니다. 한일 두 나라는 이때까지만 해도 공조체제를 통해 미국의 초강경 대북 드라이브를 견제했습니다. 북한의 농축우라늄 핵개발 의혹 제기를 계기로 일본은 미국의 대북 강경노선에 동조하기 시작했습니다. 일본의 아베 신조 당시 관방장관을 비롯한 극우 인사들은 북한이 인정한 일본인 납치문제를 대북 적대노선의 명분으로 적극 활용했습니다.
 
이때부터 북핵위기는 악화일로의 길을 걷기 시작했습니다. 2003년 3월20일 미국이 이라크를 침공하면서 북핵위기는 새로운 전기를 맞이했습니다. 미국은 또다른 ‘악의 축’ 국가였던 이란과 북한에 대해 핵무기 개발을 시도할 경우 어떤 운명을 맞게 되는지를 지를 보여주려고 했던 것 같습니다. 핵무기 개발을 포기하라는 무력시위였다고도 할 수 있습니다. 그러나 두 나라는 미국의 의도와는 정반대로 이라크 침공을 해석했습니다. 미국이 이라크를 공격한 것은 핵무기가 없었기 때문이었다는 것입니다. 실제로 이라크에서는 침공의 명문이었던 핵무기를 포함한 대량살상무기가 전혀 발견되지 않았습니다. 북한과 이란은 이후 핵무기 개발에서 국가존립의 해답을 찾았습니다. 
 
 
'선군정치'와 핵무기

▲ 돈 오버도퍼 소장 
존스홉킨스대 한미연구소  물론 북한의 핵무기 개발 계획은 북한의 주장처럼 미국의 위협 때문만은 아닙니다. 북한은 1964년 중국의 핵실험 성공 이후 핵무기 개발을 목표로 몸부림을 치다시피 집착해 왔습니다. 돈 오버도퍼 존스홉킨스대 국제대학원 부설 한미연구소의 소장은 “선군 정치가 지배하는 북한에서 북한 군부가 국가존립의 위기를 느끼는 상황에서 핵무기 보유를 선택한 것은 당연한 결과”라고 설명했습니다. 1994년 북핵1차 위기 때도 북한의 군부는 핵동결을 주요 내용으로 하는 북미 기본합의에 반대했지만 김일성 당시 주석의 결정 때문에 마지못해 이를 수용한 적이 있다고 오버 도퍼 교수는 덧붙였습니다.
 
아시아 재단의 스코트 스나이더 선임연구원(사진 아래)은 김정일 국방위원장의 지도력 위기를 핵실험 강행의 배경으로 지적했습니다. 군부를 확고하게 장악하지 못한 김 위원장이 핵실험이라는 초강수를 선택함으로써 북한전체에 위기감을 불어넣어 자신의 장악력을 강화하려 하고자 했다는 것입니다. 핵실험 이후 초래된 북한에 대한 국제사회의 압박과 비난 등은 북한을 막다른 골목으로 몰아넣음으로써 북한내부에 존재할 가능성이 있는 체제 불만을 잠재우고 김 위원장의 통제력을 강화시키는 결과를 가져올 것이라고 그는 전망했습니다.

▲스코트 스나이더 선임연구원
아시아 재단

▲ 데릭 미첼 선임연구원
국제전략문제연구소
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
북한을 벼랑 끝으로 몰고 간 부시 행정부의 대북 강경노선은 이라크 점령 정책의 실패와 함께 또 하나의 대외정책 실패사례라고 하지 않을 수 없습니다. 일부 헤리티지 재단이나 미국경제연구소(American Economic Institute) 등 네오콘 계열의 전문가를 제외한 대부분의 동아시아 전문가들은 북한의 핵무기 개발의 원인으로 부시 대통령의 외교정책 실패를 꼽고 있습니다. 오버 도퍼 교수는 “미국이 외교적 노력을 기울였다면 북한이 핵개발을 강행했을지 의문”이라고 지적했습니다. 국제전략문제연구소(Center for Strategic and International Studies, CSIS)의 데릭 미첼 선임연구원(사진 위)도 “북핵 위기의 책임은 상당부분 미국의 정책혼선 및 부재에 있다”고 진단했습니다. 
 
 
햇볕정책과  클린턴의 지지
 
 
1998년 취임한 김대중 대통령에 의해 추진되기 시작한 햇볕정책은 2001년 1월 미국에서 부시 행정부가 출현하기 전까지는 비교적 순행했습니다. 김대중 정부 이전에도 박정희, 전두환, 노태우 정권 남한의 군사정권은 북한과의 적대관계 개선과 평화공존 체제의 구축을 예외없이 시도했지만 실패하거나 성사되지 못했습니다. 1972년 박정희 정권과 김일성 정권 사이에 이뤄진 역사적인 7-4공동성명은 두 정권이 각각 권위체제를 구축하면서 물거품으로 돌아갔습니다.
 
 이후의 군사정권에 들어서도 남북한 간에 밀사를 주고 받는 등 비밀 접촉을 시도했지만 남북관계의 본질적 개선에는 이르지 못했습니다. 남쪽 정권의 반민주적인 권위주의 체제와 이에 따른 정통성 결여가 주요인이었습니다. 물론 미국 등 주변 우방국들의 견제도 또다른 요인이었습니다. 김대중 정권에 들어 햇볕정책이 빛을 발하게 된 것은 김대중 정권의 정통성 확보와 클린턴 미 대통령의 지원 때문이었습니다. 빌리 브란트의 동방정책이 닉슨의 데탕트 정책에 힘입어 순항했던 것과 비슷했다고 할 수 있습니다.
 
돈 오버도퍼 소장은 남북관계를 1950년대나 1970년대의 대결적 적대관계로 회귀하자는 게 아니라면 햇볕정책이 유일한 대안이라면서 이는 남한에게 있어서 ‘생활 양식’(modus vivendi)이라고 강조했습니다. 
 
 

'모두스 비벤디'(modus vivendi)
 
 
돈 오버도퍼 교수는 이렇게 햇볕정책의 성과를 평가했습니다.
“김대중 대통령의 햇볕정책은 역사적 행위였다. 내가 1970년대 도쿄 특파원으로 있을 때 김 대통령을 취재한 적이 많았는데 그는 그때 이미 햇볕정책을 갖고 있었다. 대통령이 되고 나서 즉흥적으로 나온 정책이 아니다. 햇볕정책은 남북한 양쪽에 모두 큰 영향을 끼쳤다고 본다. 김 대통령의 평양 방문을 통해 남쪽에서는 북한에 대한 인식을 하루아침에 바꿔놓았다. 1972년 닉슨 미국 대통령이 중국을 방문했을 때도 비슷한 일이 미국에서 일어났다. 수백만명의 미국인들이 그 이전까지 적대국가였던 중국을 사랑하게 됐다.
 
물론 북한 사회에서 햇볕정책의 영향은 서서히 나타날 것이다. 북한은 햇볕정책을 통해 흡수통일에 대한 두려움 없이 남쪽 사회와 접촉을 통해 바깥세계를 접촉하게 되었다. 이는 북한 변화의 출발점이 됐다고 본다. 나는 한국 사회는 반드시 통일이 될 것이라고 확신하며 햇볕정책은 그 토대가 됐다고 평가한다. 물론 햇볕정책의 부작용도 있다. 대북 퍼주기, 대가 없는 경제지원 등 햇볕정책에 대한 비난을 알고 있다. 그러나 햇볕정책의 문제점은 전술적인 문제들이다. 매우 어려운 정권을 상대로 한 장기적이고 전략적인 정책이 완벽할 수는 없다. 부분적으로 과하거나 부족하고 잘못될 수 있지만 그것은 전술적 사항들에 불과한 것이다.”
 
오버도퍼 소장은 햇볕정책을 좌절시킨 요인으로 거론되는 한미관계의 악화 배경으로서 다음과 같이 지적했습니다. 
“한미 관계가 부시정권의 출범과 함께 악화되고 햇볕정책이 타격을 입은 것은 사실이다. 이는 두 나라의 정치적 변화와 관계가 있었다. 한국에서는 노무현 대통령의 당선으로 약간 왼쪽으로 이동했다. 미국에서는 부시 대통령 당선으로 오른쪽으로 이동했다. 두 정부가 반대방향으로 이동한 것이다. 한미관계가 행정부 차원에서 악화될 수밖에 없었다고 본다.
그러나 북한의 핵실험 책임을 햇볕정책을 계승한 노무현 대통령에게 물을 수는 없다. 전세계에서 한국 정부가 설득한다고 해서 북한이 핵실험을 하지 않을 것이라고 믿었을 사람이 있었겠는가?“

▲ 커크 라슨 조지워싱턴대학 교수커크 라슨 조지워싱턴대학교 교수도 한반도의 안정을 실현하고 북한의 단계적 개방을 통한 통일기반의 구축이라는 측면에서 햇볕정책은 일정한 성과를 실현했다고 평가했습니다. 라슨 교수는 북한의 핵실험에도 불구하고 한반도의 안보 상황에 근본적인 변화가 발생하지 않았다고 지적하면서 이는 부분적으로 햇볕정책에서 비롯된 것으로 본다고 설명했습니다. 그는 그러나 김정일 위원장의 서울 답방이 실현되지 않는 등 햇볕정책은 분명한 한계를 안고 있다고 지적했습니다.
 
 
 
노무현 정권의 미숙한 외교정책
 
 
노무현 대통령의 취임 이후 햇볕정책이 표류하게 된 것 또 하나의 요인으로 노 대통령의 미숙한 외교정책을 꼽을 수 있습니다. 노 대통령은 취임 초기 자주외교란 기치를 내걸고 전통적인 대미의존 외교의 패러다임에서 탈피해 독자외교 노선을 추구했습니다. 그러나 취임 초기에 터져 나온 현대건설 그룹의 대북송금의혹 사건에 대한 검찰의 수사를 사실상 수수방관함으로써 대북 관계는 출발부터 냉각되고 말았습니다. 
 
일본과의 관계도 교과서 왜곡, 독도 영유권 분쟁 등으로 최악의 국면으로 접어들었습니다. 노 대통령은 또 자주 외교차원에서 주한 미군이 보유하고 있는 한국군의 전시작전권 환수를 추진했습니다. 노 대통령이 부시 행정부의 고압적이고 일방적인 대외정책에 대해 완강히 저항하면서 햇볕정책의 기조를 고수한 것은 높이 평가할 만합니다. 
 
하지만 대미, 대일 관계의 악화는 한국의 외교적 입지를 크게 약화시키는 결과를 가져왔습니다. 햇볕정책의 상징인 개성공단과 금강산 관광의 지속에도 불구하고 북미관계가 최악의 대결국면으로 치닫게 되면서 한국의 대북 영향력은 사실상 실종되고 말았습니다. 햇볕정책의 성공여부를 미국 및 일본의 지원과 북일-북미관계의 호전에 달려 있다고 판단하고 이를 위해 다각외교를 펼쳤던 김대중 대통령의 실리외교에 비해 노 대통령은 이상주의적 자주 외교에 집착했습니다. 자주 외교는 거역할 수 없는 시대적 흐름이었습니다. 주권 국가로서 당연한 외교노선으로서 국민의 정부를 표방하는 노무현 정권이 이룰 추구한 것은 자연스런 일입니다. 
 
 
자주외교의 한계
 
 
문제는 한국의 외교적 역량에 대한 성찰 없이 이상적 목표를 과격하게 추진했다는 점입니다. 취임 초기에 노 대통령이 강조했던 동북아 균형자론이 대표적 사례입니다. 냉전 체제의 붕괴이후 외교 면에서 독자적으로 균형자 역할이 가능한 것은 전 세계에서 미국이 거의 유일한 국가일 것입니다. 물론 한국은 분명히 동북아에서 전략적 파워를 갖고 있습니다. 한국의 전략적 파워는 일차적으로 중국 및 러시아의 대륙국가들과 미국 및 일본의 해양국가들 사이의 반도에 위치한 지정학적 측면에서 비롯된다고 할 수 있습니다. 
 
한국이 미국 및 일본과의 관계가 소원해지는 순간 한국의 전략적 파워는 기초가 흔들릴 수밖에 없습니다. 
대미 관계에서 노무현 정부는 미국의 요구를 사실상 대부분 수용했으면서도 미국쪽으로부터 고맙다는 얘기를 듣지 못했습니다. 평택의 미군기지 확대와 용산기지 이전, 이라크 파병 등 미국에 엄청난 양보를 했으면서도 그에 대한 반대급부를 제대로 받지 못했습니다.
 
 그 과정에서 오락가락하고 질질 끌다가 막판에 마지못해 양보를 함으로써 미국의 불신과 반감을 산 측면도 간과할 수 없습니다. 일본과의 관계에서도 교과서 왜곡 및 독도 영유권 문제로 대일 강경노선을 한국이 주도하는 듯한 자세를 취함으로써 필요이상으로 일본을 자극했습니다. 
 
일본의 유엔안전보장이사회 상임이사국 진출 문제에 있어서도 한국은 감정적으로 대응한 듯한 인상을 주었습니다. 외무부가 한국의 전 세계 공관에 일본의 상임이사국 진출 저지 방안을 강구해 보고할 것을 지시함으로써 대일관계를 불필요하게 악화시키는 결과를 낳았습니다. 외교면에서 한국보다도 몇 배 힘이 강한 중국은 대일 대응에서 결코 한국보다 앞장서지 않았습니다. 고이즈미 전 총리의 야스쿠니 신사 참배가 논란이 됐을 때 중국은 한국의 한일 정상회담의 거부 등 대응 수위를 지켜본 뒤에 이를 뒤따르는 수순을 취함으로써 대일관계의 악화에 따른 책임을 가급적 회피하려는 자세를 취했습니다. 중국은 일본의 상임이사국 문제에서도 마찬가지 방식으로 처신했습니다. 반면에 한국은 항상 대일 응징의 선봉에 섰습니다. 그 결과 땅에 떨어진 노 대통령의 인기가 잠시 반등했지만 대일 관계는 회복하기 힘든 어려운 상황에 빠지고 말았습니다. 
 
미국 부시 정권 출범 이후 한국은 북한을 제외한 동아시아 국가 중 유일하게 대미 관계에서 실패했다고 할 수 있습니다. 중국, 일본은 모두 대미 관계개선에 외교의 최대 우선순위를 두고 총력을 기울였습니다. 중국의 후진타오 주석과 일본의 고이즈미 전 총리는 자존심을 팽개치고 저자세로 대미 외교를 펼쳤습니다. 두 나라 모두 미국과의 우호적 관계 유지가 국익에 도움이 된다고 판단했기 때문입니다. 중국은 북핵 문제에 있어 오랜 혈맹이었던 북한과의 관계를 희생하면서까지 친미 노선으로 선회하고 있습니다. 일본 역시 비굴할 정도로 자존심을 접어가며 친미 노선을 걷고 있습니다. 
 
한국의 노무현 정권은 격동의  국제정치 환경 속에서도 꿋꿋이 햇볕정책을 고수했지만 대미, 대일 관계에서는 성숙한 외교적 기량을 보여주지 못했습니다. 그 원인 가운에 하나는 노무현 정부의 외교 정책을 국제문제 분야에서 경험이 부족한 통일부 장관이 주도한 데 있다고 할 수 있습니다. 대외정책의 의사결정 구조가 햇볕정책이 국가의 총괄적인 외교정책보다 상위개념에 설정되는 기형적인 구조로 변질됐기 때문입니다. 이런 현상은 노무현 대통령이 김대중 대통령의 햇볕정책을 교조적으로 계승한 데서 비롯된 것입니다. 
 
북핵 위기가 고조될 때마다 한국정부의 대응은 통일부와 외교부 간에 손발이 안 맞아 갈팡질팡하는 혼선이 빚어지는 일이 비일비재했습니다. 그 결과 한국의 북핵정책에 대한 미국과 일본 등 전통적 우방과의 반목과 불신이 깊어졌습니다.
 
 
햇볕정책을 넘어서

▲ 고든 플레이크 소장
맨스필드 재단 고든 플레이크 맨스필드 재단 소장은 한국이 햇볕정책을 지속하는 것은 높이 평가하지만 대미 관계와 대일 관계를 소흘히 함으로써 북핵 논의에서 소외되는 결과를 가져왔다고 지적했습니다. 고든 플레이크 소장은  노무현 대통령이 한국군 전시작전권 환수 문제를 국가의 주권차원에서만 접근하지 말고 동아시아의 세력균형과 안정이란 관점으로  시야를 넓히는 자세가 요구된다고 강조했습니다. 
 
그는 또 북핵 문제도 한반도의 전쟁방지란 관점에 함몰되지 말고 미국의 핵확산금지 전략을 이해하고 이에 협조하는 자세를 보여주는 것도 필요하다고 지적했습니다. 그에 따르면 냉전의 종식이후 미국에게 한국의 전략적 가치는 크게 떨어졌으며 주한 미군의 유지 필요성도 크게 감소됐기 때문에 중동 등 미국의 세계 전략에서 최우선 순위를 차지하는 지역에서 군사력 증대의 필요성이 증대할 경우 주한 미군을 철수해 그 지역으로 배치할 가능성도 배제할 수 없다는 것입니다. 공군력의 비약적인 발전에 따라 세계 어느 지역에서 분쟁이 발생하더라도 미국 본토에서 발진한 폭격기가 그 지역으로 출격해 폭격할 수 있다고 합니다. 코소보 분쟁 때도 미 공군의 폭격기가 미주리주에서 발진했습니다. 
 
북한의 핵실험 이후 조성된 새로운 동아시아의 안보지형은 한국의 입지가 크게 위축됐음을 적나라하게 보여주었습니다. 북한의 핵무기를 논의하기 위한 베이징 6자회담에서도 한국의 입지는 뒷전에서 진행상황을 지켜보는 방관자의 위치로 전락해 있다고 해도 과언이 아닙니다. 햇볕정책이 최악의 상황은 피하는 데 순기능을 했다고 할 수 있지만 북핵 문제의 해결에는 전혀 약효가 먹히지 않고 있는 것입니다. 그렇다고 햇볕정책을 폐기처분할 수 는 없습니다. 한민족의 통일과 화해라는 민족사적 과제를 실현하는 데 있어 햇볕정책 이외의 대안을 발견하기 어렵기 때문입니다. 우리에게 필요한 것은 햇볕정책과 함께 21세기의 새로운 통일외교전략을 수립하는 것입니다. 
 
우선 한국의 현실적 국력에 대한 냉철한 인식이 시급합니다. 솔직히 말해서 한국의 국력은 6자회담 참가국 가운데(북한을 뺄 경우) 가장 미약합니다. 한국이 세계 10위의 경제력을 갖고 있지만 국력의 규모는 미국, 중국, 러시아, 일본 등 거인들에 비하면 소국에 불과합니다.  이는 엄연한 현실입니다. 핵을 보유한 북한이 비핵국가인 한국의 입장을 얼마나 존중할지도 회의적입니다. 북한의 핵무기 보유 전략이 남한에의 흡수통일 가능성에 대한 쐐기의 성격도 띠고 있다는 점을 감안할 때 앞으로 한국의 대북 전략이 순탄치 않을 것으로 보입니다. 
북한의 핵실험 이후 급변한 동북아의 정세 속에서 한국은 전략적 파워의 극대화라는 험난한 과제를 안고 있습니다. 그 첫걸음은 미국 및 일본과의 훼손된 관계 복원이라고 생각됩니다. 특히 일본의 경우 같은 비핵국가로서 북핵의 폐기를 포함한 동북아 전체의 핵군축과 평화를 추구하는 데 전략적 제휴를 강구할 필요가 있습니다. 북한의 핵문제가 해결될 경우 최우선 과제로 등장할 북한 경제의 부흥문제에서 키를 쥐게 되는 국가는 한국과 일본이 될 것입니다.
 대미 관계도 복원을 요구하고 있습니다. 남북한의 통일이라는 문제에 있어서도 중국뿐만 아니라 세계 최강대국인 미국의 지원과 협조는 필수적입니다. 현재처럼 미국과의 관계가 껄끄러운 상태에서는 미국의 지원을 얻어낼 수 없을 것으로 생각됩니다. 
 
대북한 관계에 있어서도 한국은 보다 단호하고 원칙적인 자세의 견지가 요구됩니다. 대북 포용정책의 기조는 계속 유지하되 핵보유에 대해서는 강경한 원칙론을 실천할 때 국제사회의 지지를 이끌어내고 북한의 변화도 유도할 수 있는 것입니다. 기존의 햇볕정책을 넘어서는 새로운 햇볕정책을 펴나갈 때 비로소 햇볕 정책의 목표가 실현될 수 있다는 점을 명심할 필요가 있습니다. 
 
워싱턴/장정수 &lt;한겨레&gt; 논설위원-국제전략문제연구소 객원연구원 
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